Федеральная резервная система (ФРС, Федеральный резерв) - третий по счету центральный банк в истории США. История действующей структуры насчитывает более 100 лет – это первый успешный «проект» американского центрального регулятора. Обе предыдущих попытки централизации банковской системы оказались неудачными.
Первый банк Соединенных Штатов, выполнявший функции центрального регулятора, был создан еще в 1791 году по инициативе министра финансов США Александра Гамильтона. Лицензия Конгресса предоставила организации монопольный статус общенационального банка сроком на 20 лет. Однако вскоре высокая конкуренция со стороны многочисленных банков штатов, которые выпускали свои собственные ценные бумаги и не желали поступаться властью в пользу монополиста, привела к тому, что в 1811 году регулятору не продлили лицензию.
Следующая попытка была предпринята в 1816 году: обе палаты Конгресса ратифицировали законопроект об учреждении Второго банка Соединенных Штатов. Новая лицензия также была выдана сроком на 20 лет. Однако в 1829 году президент США Эндрю Джексон в ежегодном послании Конгрессу предложил отозвать лицензию у Второго банка США, а в 1831 году и вовсе наложил вето на законопроект о продлении его полномочий. В результате деятельность банка в качестве центрального регулятора была приостановлена.
В 1837-1862 годах Штаты переживают так называемую «Эру свободных банков»: в это время федеральные законы и законы штатов позволяют практически любому гражданину страны открыть банк и выпускать банкноты. Эмиссию бумажных денег осуществляли не только правительства штатов, но и управы городов, частные банки, железные дороги, магазины и даже церкви, а также частные лица. «Свободная эра» завершилась в 1963 году принятием Закона о национальных банках. Документ вводил новую категорию частных банков – «Национальные банки», лицензия которым выдавалась не властями штатов, а федеральными властями. Банкноты, выпускаемые национальными банками, были обеспечены государственными ценными бумагами. По некоторым данным, в 1870 году в стране действовало 1638 национальных банков, каждый из которых выпускал собственные банкноты.
Необходимость перемен в банковской системе страны стала очевидной в последней четверти XIX - начале XX века, когда экономика США прошла через финансовые паники 1873, 1893 и особенно – 1907 года. Именно последний кризис послужил главным импульсом к созданию третьего центрального банка.
Финансовый кризис 1907 года
С начала 1907 года в различных регионах мира отмечаются предпосылки экономического кризиса. Весной и летом 1907 года США пережили несколько волн падения акций, а уже осенью грянул финансовый кризис – самый масштабный в истории до 1929 года. Первым «звонком» стало падение цен на медь, в результате которого обесценились акции медного концерна «UnitedCopper». Это повлекло за собой крушение брокерских фирм, торгующих медными акциями, а также ухудшение положения связанных с «медными» бумагами коммерческих банков.
C января по ноябрь 1907 года индекс Доу-Джонса, ставший к тому времени мерилом деловой активности страны, упал на 40% по промышленным акциям, и на 33% - по железнодорожным. Взмыли вверх процентные ставки по кредитам, а ставки по ссудам до востребования временами доходили до 100–150% годовых. Одновременно нарастает банковский кризис: провинциальные банки, ранее кредитовавшиеся в банках Нью-Йорка, начинают массово изымать депозиты. На них, в свою очередь, давят потребители, желающие забрать свои вклады. В итоге несколько банков объявляют о своем формальном банкротстве. Банковский коллапс повлек за собой нарушение системы расчетов между компаниями: многие из них отказываются принимать платежи чеками из-за опасений, что банк-эмитент окажется не в состоянии гарантировать оплату. В стране начинается кризис денежного обращения.
Денежная система США на тот момент представляла собой весьма архаичную систему. Ее основу составляло золото: примерно пятая часть всей наличной денежной массы приходилась на золотые монеты, и еще одна пятая – на «золотые» сертификаты - свидетельства казначейства США на хранившееся в нем золото. Еще одна пятая денежной массы обеспечивалась серебряными монетами и сертификатами. Остаток приходился на казначейские билеты и банкноты крупных коммерческих банков. В стране не было общенациональных банкнот – поскольку отсутствовал центральный регулятор. Существовавшая система определенно нуждалась в обновлении.
Споры о регуляторе
В 1908 году Конгресс США учреждает Национальную денежную комиссию, которая начинает разработку вариантов денежной и банковской реформы. Члены комиссии занялись изучением американской денежной системы, а также опыта европейских банковских систем. Европейская система финансового управления (в частности – немецкая) коренным образом отличалась от американской. Прежде всего – наличием центрального регулятора. Так в рядах сенаторов появляется инициатива перенять европейский опыт, вызвавшая нешуточные баталии.
Отношение к перспективе централизации финансовых институтов в США всегда было неоднозначным. Так, третий президент США Томас Джефферсон заявлял: «Банковские организации представляют большую опасность, чем вражеские армии. Если американский народ позволит частному центральному банку контролировать эмиссию своей валюты, то последний сначала с помощью инфляции, затем дефляции, банков и растущих вокруг них корпораций лишит людей всей их собственности. И может случиться так, что однажды их дети проснутся бездомными на земле, которую когда-то завоевали их отцы».
Проект американского центрального банка, представленный Конгрессу сенатором Нельсоном Олдричем при поддержке республиканской партии, предполагал, что регулятор будет полностью частным, с минимальным государственным вмешательством. Однако законопроект не мог быть одобрен без поддержки демократической партии. Прогрессивные демократы раскритиковали предложения Олдрича и высказались за то, чтобы резервная система находилась в собственности и под управлением государства, и не контролировалась банкирами и биржевиками. Консервативные демократы поддержали идею частной резервной системы, при условии ее децентрализованного управления и отсутствия контроля со стороны Уолл-Стрит.
Принятый впоследствии закон о Федеральной резервной системе США отразил представления демократической партии; большинство республиканцев выступило против его принятия.
Создание ФРС
23 декабря 1913 года Конгресс одобрил акт о создании Федеральной резервной системы, более известный как Билль Гласа-Оуэна. Новая структура должна была выполнять функции Центрального банка и осуществлять централизованный контроль над коммерческой банковской системой Соединенных Штатов.
Свою роль в становлении системы ФРС сыграли интересы региональных банковских группировок. Так, идея единого центрального банка была отвергнута: вместо этого была создана сложная структура, состоящая из 12 региональных резервных банков и правления в Вашингтоне. Тем не менее, впоследствии независимость региональных банков снизилась, а влияние центрального регулятора – напротив, возросло.
ФРС считается независимой от государства, поскольку не финансируется из государственной казны, как другие государственные структуры. По форме собственности данная организация представляет собой акционерное общество с особым статусом акций. Ее финансирование осуществляется за счет кредита, выдаваемого правительству США в форме государственных ценных бумаг. Помимо этого источника дохода, в ФРС поступают средства от платежных операций, депозитов и операций с ценными бумагами.
Проблема отношений ФРС и государства была решена путем компромисса. С одной стороны, структура провозглашалась независимой от правительства, и входящие в нее коммерческие банки формально стали собственниками (акционерами) резервных банков. Кроме того, решения ФРС не требуют одобрения властей. С другой стороны, именно государство выступило гарантом выпускаемых ФРС банкнот. Также следует учесть, что председатель правления ФРС должен назначаться президентом с согласия Сената.
Банкноты, выпускаемые Федеральным резервом, получили тройное обеспечение. Во-первых, они подлежали покрытию золотым запасом ФРС не менее чем на 40%. Во-вторых, им предоставлялась государственная гарантия. Наконец, они должны были эмитироваться только под обеспечение коммерческими векселями. Постепенно деньги, которые ранее были в обращении, постепенно стали заменяться федеральными резервными банкнотами.
Отныне коммерческие банки обязались помещать в резервные банки так называемый «обязательный резерв», размер которого варьировал в зависимости от места расположения банка (процентная норма выше для банков в больших городах) и от вида вклада (по срочным вкладам нормы ниже). Это обеспечивало определенную устойчивость коммерческих банков. В то же время ФРС получила над ними права контроля. Кроме того, ФРС выступила как их кредитор: при нехватке ликвидных средств коммерческие банки могли получить от резерва кредитную поддержку под обеспечение надежными векселями.
ФРС сегодня
Со временем ФРС стала не только предотвращать финансовые кризисы внутри страны, но и осуществлять макроэкономическое регулирование. Для ослабления последствий экономических кризисов в ее арсенале присутствует три ключевых инструмента. Первый - это процентные ставки коммерческим банкам по кредитам ФРС: система может снизить ставки и предоставить банкам более дешевые кредиты, что приводит к повышению экономической активности. Второй инструмент - это изменение норм обязательного резервирования: снижение норм увеличивает ликвидные средства банков, что ведет к росту количества ссуд реальному сектору. Третий инструмент - операции на открытом рынке: ФРС предлагает банкам более выгодные условия выкупа государственных ценных бумаг, что также увеличивает их ликвидные средства.
На момент введения ФРС, членство в ней было обязательным для национальных банков (имеющих лицензию федеральных властей) и добровольным – для банков с лицензией штата. Сегодня членами ФРС являются практически все банки США.
Сейчас, помимо 12 федеральных резервных банков, в ФРС входят банки-члены: национальные банки и банки штатов. Также в структуру организации входят Совет управляющих ФРС (состоит из семи человек, кандидатуры которых назначаются президентом и утверждаются сенатом), Федеральный комитет по операциям на открытом рынке ФРС США (FOMC), и несколько консультационных советов и рабочих комитетов.
Главой Федеральной резервной системы с 6 января 2014 года является Джанет Йеллен, в 2012-2013 гг. работавшая заместителем предыдущего главы организации – Бена Бернанке.
